Vulnerabilität der baltischen Staaten

F.M.| J.J.O.| L.K.

Abb.1 Die baltischen Staaten

“Russia’s military activity was observed near Latvia’s borders in previous years already, and grew at an alarming rate in 2014 […] Such activities pose a threat to Latvia’s security. The past year has clearly proved that national capabilities should be enhanced not only to counter conventional military threats, but also a new emerging threat. So-called hybrid warfare has become reality in present-day Europe.”

Edgars Rinkēvičs, lettischer Außenminister, vor dem lettischen Parlament am 22.01.2015

Diese Aussage des lettischen Außenministers verdeutlicht, dass Lettland, Litauen und Estland vor dem Hintergrund der Ukraine-Krise Russland als massive Bedrohung für ihre Sicherheit wahrnehmen Nach der Annexion der Krim und der Destabilisierung der Ostukraine durch Russland sind sie vermehrt ins Zentrum der Aufmerksamkeit gerückt. Die drei baltischen Staaten wurden 1940 von der Sowjetunion annektiert und sind erst seit 1991 unabhängig.

Befürchtet wird, dass Russland die auf der Krim und in der Ostukraine beobachteten Taktiken ebenso im Baltikum anwendet. Diese werden unter dem Begriff hybride Kriegsführung zusammengefasst. Hybride Kriegsführung wird verstanden als eine Mischung aus symmetrischer und asymmetrischer Kriegsführung. Es handelt sich also um eine Kombination aus folgenden Handlungen (keine abschließende Aufzählung):

• Spezialkräfte (ohne Hoheitsabzeichen)
• Unterstützung von Aufständischen
• Truppenbewegungen mit Grenzübertritt
• Informationskrieg
• Aussetzung der Öl-oder Gaslieferungen
• Aktionen im Cyberraum
• Wirtschaftsembargo
• Diplomatischer Druck
  
  (Tamminga 2015: 2-3)

In der sicherheitspolitischen Debatte vollzieht sich in den letzten Jahren ein Wandel des Analysefokus: Statt der Bedrohung, die immer diffuser wird und daher schwerer einzuschätzen ist, konzentriert man sich auf die eigene Vulnerabilität (Verletzlichkeit), nimmt also die Innenperspektive ein. Im sicherheitspolitischen Kontext ist vor allem die strategische Vulnerabilität von Bedeutung, diese bezieht sich auf vulnerable Aspekte des Staates, die durch einen strategisch handelnden Gegenakteur getroffen werden könnten, im Unterschied zu Bedrohungen wie Naturkatastrophen etc. (Münkler und Wassermann 2012).

Die baltischen Staaten sind im Kontext der Bedrohung durch Russland insbesondere in drei Aspekten strategisch vulnerabel: Aufgrund der russischsprachigen Minderheiten, die instrumentalisiert werden könnten (Major und Puglierin 2014), aufgrund der Energieabhängigkeit von Russland (vgl. Yablokovo 2015) und aufgrund mangelnder militärischer Fähigkeiten, um sich im Ernstfall verteidigen zu können (vgl. Lang 2015).

Um zu analysieren, wie diese Vulnerabilitäten verringert werden können, werden im Folgenden zuerst der rechtliche Rahmen für Beistand innerhalb der NATO und der EU aufgezeigt, anschließend beispielhaft die Energievulnerabilität herausgegriffen und anhand eines Indexes beleuchtet, welche Stellschrauben zur Verringerung derselben vorhanden sind, und schließlich Strategien aufgezeigt, die es den baltischen Staaten erleichtern, ihre Interessen innerhalb der EU und der NATO durchzusetzen.

Die Beistandspflicht der NATO und der Rahmen der Möglichkeiten innerhalb der EU

Vor dem Hintergrund der Ukraine-Krise ist zu beachten, dass die baltischen Staaten im Unterschied zur Ukraine Mitglied der NATO und der EU sind. Dies könnte zu einer Verringerung der Vulnerabilität beitragen.

Das zentrale Element des Nordatlantikvertrages ist Art. 5, die Beistandspflicht. Kommt es zu einem bewaffneten Angriff gegen einen der Mitgliedsstaaten der NATO, so werden die anderen Mitgliedstaaten die in ihren Augen erforderlichen Maßnahmen treffen, um die Sicherheit im nordatlantischen Raum wieder herzustellen. Auslösender Tatbestand ist demnach das Vorliegen eines bewaffneten Angriffs, dieser entspricht begrifflich Art. 51 der Charta der Vereinten Nationen (im Folgenden: UNC) zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung. Fraglich ist, was unter einem bewaffneten Angriff zu verstehen ist.

Der bewaffnete Angriff steht im Völkerrecht auf der höchsten Stufe einer gleitende Skala der Einwirkungsintensität. Auf den darunter folgenden Stufen stehen die Angriffshandlung nach Art. 39 UNC und die Androhung oder Anwendung von Gewalt nach Art. 2 Nr. 4 UNC, sowie auf der niedrigsten Stufe das Interventionsverbot. Zur Auslegung des Begriffs des bewaffneten Angriffs soll, gerade da keine Legaldefinition dieses Begriffs existiert, später ebenso eine Abgrenzung zur Angriffshandlung und zur Gewaltanwendung erfolgen.

Indizien für den bewaffneten Angriff finden sich in der Erklärung über die Definition der Aggression, Res. 3314 (XXIX), welche die Generalversammlung der Vereinten Nationen am 14.12.1974 verabschiedet hat. Nach allgemeiner Ansicht sind hier die Merkmale des Angriffs konkretisiert, so ist nach Art. 1 dieser Resolution Aggression

[…] die Anwendung von Waffengewalt durch einen Staat, die gegen die Souveränität, die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines anderen Staates gerichtet oder sonst mit der Charta der Vereinten Nationen unvereinbar ist, wie in dieser Definition ausgeführt.

Ergänzt wird dies durch sieben Fallbeispiele, von denen zwei interessant für die hier verfolgte Argumentation sind:

(a) die Invasion oder der Angriff der Streitkräfte eines Staates auf das Hoheitsgebiet eines anderen Staates oder jede, wenn auch vorübergehende, militärische Besetzung, die sich aus einer solchen Invasion oder einem solchen Angriff ergibt, oder jede gewaltsame Annexion des Hoheitsgebiets eines anderen Staates oder eines Teiles desselben;

(g) das Entsenden bewaffneter Banden, Gruppen, Freischärler oder Söldner durch einen Staat oder in seinem Namen, wenn diese mit Waffengewalt Handlungen gegen einen anderen Staat ausführen, die auf Grund ihrer Schwere den oben aufgeführten Handlungen gleichkommen, oder die wesentliche Beteiligung daran.

Anzumerken ist allerdings, dass in allen authentischen Sprachfassungen zwischen Aggression und bewaffnetem Angriff unterschieden wird. In einer teleologischen (auf das Ziel der Norm gerichteten) Sicht auf das Verhältnis von Art. 39 zu Art. 51 UNC ist festzustellen, dass der Staat, der Selbstverteidigung ausübt, diese einstellen muss, sobald der Sicherheitsrat die zur Wiederherstellung des Friedens notwendigen Maßnahmen getroffen hat. Es zeigt sich der Gedanke des UN-Systems, multilaterale Sanktionen durch den Sicherheitsrat der unilateralen Selbstverteidigung vorzuziehen (Arnauld 2014: 451). Daraus ist zu schlussfolgern, dass der Begriff des bewaffneten Angriffs, der die Selbstverteidigung ermöglicht, im Zweifelsfall enger auszulegen ist, als der Begriff des act of aggression (vgl. Neulinger 2013: 168, Steter 2006: 201f.). Die Selbstverteidigung ist nur subsidiär zur Friedenssicherungsbefugnis durch den Sicherheitsrat (Arnauld 2014: 449).

Wie bereits angemerkt, spielt hier ebenso systematisch das Gewaltverbot nach Art. 2 Nr. 4 UNC eine wichtige Rolle. Zum Umfang des Gewaltverbots ist es möglich, die Friendly Relations Declaration, Resolution 2625 (XXV) der Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 24.10.1970, heranzuziehen.

Jeder Staat hat die Pflicht, in seinen internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt zu unterlassen. […] Jeder Staat hat die Pflicht, die Androhung oder Anwendung von Gewalt zum Zweck der Verletzung bestehender internationaler Grenzen eines anderen Staates oder als Mittel zur Lösung internationaler Streitigkeiten, einschließlich Gebietsstreitigkeiten und Probleme betreffend Staatsgrenzen, zu unterlassen. Jeder Staat hat die Pflicht, jede Gewaltmaßnahme zu unterlassen, welche die Völker, auf die sich die Erläuterung des Grundsatzes der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung bezieht, ihres Rechts auf Selbstbestimmung, Freiheit

und Unabhängigkeit beraubt. Jeder Staat hat die Pflicht, die Aufstellung oder die Förderung der Aufstellung irregulärer Streitkräfte oder bewaffneter Banden, namentlich von Söldnern, zu unterlassen, die für Einfälle in das Hoheitsgebiet eines anderen Staates bestimmt sind.

Bei einer an Sinn und Zweck orientierten Auslegung der UN-Charta ist festzustellen, dass erstens der Anwendungsbereich des Gewaltverbots, als zentrales Element der UN-Charta, möglichst groß ausfallen muss, um möglichst viele gewaltsame Handlungen zu verbieten. Zweitens muss der Anwendungsbereich des bewaffneten Angriffs deutlich kleiner ausfallen, da dieser zu einer unilateralen Reaktion befugt, in der UN-Charta aber die kollektive Sicherheitswahrung in den Vordergrund gestellt wird (Stelter 2007: 195-6). Daraus folgt, dass jeder bewaffnete Angriff auch eine Verletzung des Gewaltverbots ist, eine Gewalttat sich in ihrer Intensität aber für die Schwelle eines bewaffneten Angriffs noch weiter qualifizieren muss (vgl. auch IGH Nicaragua-Urteil v. 27.6.1986, ICJ Rep. 1986, 14, 191ff., 211, 249). Alles was unter die Schwelle des bewaffneten Angriffs fällt, ist mit Gegenmaßnahmen friedlicher Natur zu beantworten. Ein bewaffneter Angriff setzt also erstens ein hohes Maß an Gewalteinwirkung voraus. Zweitens wird ein bewaffneter Angriff unter Verwendung von Waffen durchgeführt. Dabei ist die Art der Waffe nicht entscheidend, sondern die Folgeschwere ihres Einsatzes (Steter 2006: 198f.). Die Verwendung von Waffen impliziert dabei, dass es sich um einen strategischen, koordinierten Angriff handelt. Im Hinblick auf die nachfolgende Betrachtung ist es wichtig hervorzuheben, dass der IGH im Nicaragua-Urteil (Case concerning Military und Paramilitary Activities in and against Nicaragua, 27.6.1986, Para. 195) feststellt, dass ein bewaffneter Angriff auch außerhalb der durch reguläre Streitkräfte verübten grenzüberschreitenden Gewalt liegen könne.

Einzelne Handlungen der hybriden Kriegsführung als bewaffneter Angriff

Auf der niedrigsten Stufe der Skala, unter dem Interventionsverbot, wären die Unterstützung von Aufständischen durch Finanzierung (vgl. IGH Nicaragua), Informationskrieg, Aussetzung der Öl- oder Gaslieferungen, sowie ein Wirtschaftsembargo diskutieren. Da hier die höchste Stufe der Skala, das Recht zur Selbstverteidigung, ausgelöst durch die Erfüllung des Tatbestands des bewaffneten Angriffs, im Vordergrund behandelt wird, sollen nur die Handlungen diskutiert werden, die potentiell darunter fallen könnten, nämlich: Spezialkräfte ohne Hoheitsabzeichen, die Unterstützung von Aufständischen sowie Aktionen im Cyberraum.

Spezialkräfte ohne Hoheitsabzeichen. Das Auftauchen von Soldaten ohne Hoheitsabzeichen im Baltikum würde die Gebietshoheit des Baltikums verletzen und wegen der fehlenden Hoheitsabzeichen gegen Kriegsrecht verstoßen. Die Qualifikation als bewaffneter Angriff würde von den Handlungen der Spezialkräfte abhängen. Nach der oben genannten Aggressionsdefinition müsste von den Streitkräften eine Gewalteinwirkung ausgehen. Ein nach offiziellen Verlautbarungen versehentlicher, kurzzeitiger Grenzübertritt ohne Gewalteinwirkung stellt indes im Regelfall keinen Angriff dar, da die strategische Absicht eines Angriffs oder einer Invasion nicht unterstellt wird. Im Falle der kurzzeitigen Grenzüberschreitung Russlands ist die Glaubwürdigkeit der Äußerung, es sei ein Versehen gewesen, hingegen in Frage zu stellen. Hier ist es gerade Teil der Strategie durch diese kurzzeitigen Grenzüberschreitungen die baltischen Staaten einzuschüchtern, was ihre politische Unabhängigkeit und Souveränität verletzt. Da diese Grenzüberschreitungen systematisch sind, wäre eine Einordnung als Androhung von Gewalt angebracht. Eine Qualifikation als bewaffneter Angriff ist nur dann möglich, wenn Waffengewalt verwendet wird.

Zudem müssten die Spezialkräfte, da sie ohne Hoheitszeichen präsent sind, Russland erst zugerechnet werden. Nach Art. 4 der Draft Articles on State Responsibility (AoSR) wären sie als Teil der Exekutive Russland zurechenbar. Ist die Zurechnung über Staatsorgane schwierig, ist es ebenso möglich, sie unter Art. 8 AoSR Russland zuzurechnen, da sie unter der Kontrolle Russlands stehen. Nach dem Vorgehen in der Ukraine und Putins Eingeständnis, dass es sich auf der Krim um russische Soldaten gehandelt habe, dürfte es in praktischer Hinsicht in einem ähnlichen Szenario zu wenigen Unklarheiten kommen.

Unterstützung von Aufständischen. Denkbar ist auch, dass Russland einen innerstaatlichen Konflikt kreiert. Initiiert Russland innerstaatlich einen Aufstand und übt effektive Kontrolle über die Aufständischen aus, so würde dies unter Art. 3 lit. g der Aggressionsdefinition:

das Entsenden bewaffneter Banden, Gruppen, Freischärler oder Söldner durch einen Staat oder in seinem Namen, wenn diese mit Waffengewalt Handlungen gegen einen anderen Staat ausführen, die auf Grund ihrer Schwere den oben aufgeführten Handlungen gleichkommen, oder die wesentliche Beteiligung daran

sowie nach der dem Nicaragua-Urteil des IGH einem bewaffneten Angriff gleichkommen (Arnauld 2014: 452).

Aktionen im Cyberraum. Fraglich ist, ob eine Cyberattacke einen bewaffneten Angriff darstellen kann. Hierbei sind die Waffe und ihre Wirkung zuerst nicht physisch. Die Frage nach der Einordnung als tatsächlichen bewaffneten Angriff hängt von der Folgenschwere der Aktion ab. Dies wäre dann der Fall, wenn die Cyberattacke mit unwiderstehlicher Wirkung erhebliche Schäden verursacht und in ihrer Wirkung der eines mit konventionellen Waffen geführten Angriffs entspricht. (Arnauld 2014: 451, Herdegen 2012: 247, von Heinegg 2014: 1083). Auch hier wird sich ein Problem mit der Zurechenbarkeit ergeben (Steter 2006: 211-214).

Politisch interessant aber rechtlich nicht aussagekräftig ist an dieser Stelle, dass die NATO im Juni vergangenen Jahres erklärte, ein Cyberangriff sei ebenfalls von Artikel 5 gedeckt, ohne jedoch diesen Cyberangriff näher zu definieren (Ranger 2014).

Im Ergebnis ist es sehr gut möglich, viele der unter dem Begriff der hybriden Kriegsführung zusammengefassten Handlungen unterhalb der Schwelle des bewaffneten Angriffs durchzuführen.

Kumulation der Handlungen

Da der klassische Angriffskrieg in den heutigen internationalen Beziehungen kaum mehr einen realen Platz einnimmt, ist zu überlegen, ob die Kumulation von Handlungen, die sich gerade unter dieser Schwelle befinden, insgesamt einen bewaffneten Angriff ausmachen könnte. In seinem Oil Platforms-Urteil (Oil platforms, Islamic Republic of Iran v. United States of America, ICJ Reports, Merits Judgement of November 2013, Para. 64), stellt der IGH fest: “the question is whether that attack, either in itself or in combination with the rest of the "series of attacks" cited by the United States can be categorized as an "armed attack" on the United States justifying self-defence”. Daraus folgt, dass es prinzipiell möglich ist, eine Reihe von Handlungen kumuliert am Begriff des bewaffneten Angriff zu messen (Herdegen 2013: 246). Die Schwelle der im Nicaragua-Urteil eingeführten erheblichen Wirkung bleibt dabei insofern erhalten, als dass die Schwere der kumulativen Wirkung der Einzelhandlungen diese Schwelle erreichen muss. Betrachtet man das Zusammenspiel der Einzelhandlungen der hybriden Kriegsführung, steht es außer Zweifel, dass sie sich gegen die politische Unabhängigkeit der baltischen Staaten richten. Fraglich ist, ob ihre kumulative Wirkung, die wieder von der exakten Ausgestaltung der Einzelhandlung abhängt, in ihrer Schwere der Anwendung von Waffengewalt entspricht. Erreicht das Maß an Zerstörung durch Cyberattacken, die Abschneidung von Energieimporten und von Russland kontrollierte Aufständischen die Wirkung eines bewaffneten Angriffs im klassischen Sinne, so kann man auch hier von einem Angriff ausgehen. Unklar bleibt, was konkret in diesem Fall die Waffe darstellen würde.

Entscheidung im Nordatlantikrat

Die Feststellung des bewaffneten Angriffs erfolgt durch den Nordatlantikrat, dieser setzt sich aus ständigen Vertretern der Mitgliedsstaaten zusammen. Dieses Gremium hat, auch angesichts der Tatsache, dass es aufgrund der Vetomacht Russlands vom Sicherheitsrat keine Feststellung geben wird, einen gewissen Entscheidungsspielraum. Das erste und letzte Mal, dass der Bündnisfall ausgerufen wurde, nach den Anschlägen am 11. September, erklärte der Nordatlantikrat: “The commitment to collective self-defence embodied in the Washington Treaty was first entered into in circumstances very different from those that exist now, but it remains no less valid and no less essential today […]” (NATO 2001). Artikel 5 bietet demnach eine gewisse Flexibilität. Sollte es dazu kommen, dass die Staaten sich im Nordatlantikrat auf die Feststellung des bewaffneten Angriffs nach Art. 5 einigen, so verpflichtet sie dies dazu Beistand zu leisten, in Form der Maßnahmen, die die Staaten selbst für erforderlich halten. Sie sind also nicht verpflichtet, militärische Mittel einzusetzen.

Fazit zu Art. 5 des Nordatlantikvertrages

Anzunehmen ist, dass die russische Regierung im Baltikum weiterhin kurz unterhalb der roten Linie des Art. 5 NAV agieren wird. Aufgabe der NATO wird es sein, erfolgreich Abschreckung projizieren zu können. Denn im Kern ist es der Zweck des Artikels 5, niemals zur Anwendung kommen zu müssen.

Um sich gegenüber russischen Aktivitäten, die deutlich unter der Schwelle des bewaffneten Angriffs liegen, abzusichern, sucht das Baltikum ebenso Unterstützung in der Europäischen Union.

Beistandsklausel der EU

Auch die Verträge der EU enthalten eine Beistandsklausel, Art. 42 VII EUV:

Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung, im Einklang mit Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen. Dies lässt den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten unberührt.

Ebenso wie in Art. 5 NAT wird hier der bewaffnete Angriff als Tatbestand genannt und es wird auf das Selbstverteidigungsrecht nach Art. 51 verwiesen. Es könnte sich also auch um eine militärische Form der Selbstverteidigung handeln. Nach Art. 42 VII EUV schulden die MS dem verletzten Staat alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung. Eingeschränkt wird diese Verpflichtung durch den Nachsatz: „Dies lässt den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten unberührt“, was auf die neutralen Länder und diejenigen, die sich nicht an der  Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik beteiligen, abzielt. Nochmals wird die Beistandsklausel eingeschränkt, indem klargestellt wird, dass die NATO „das Fundament ihrer [der Mitgliedsstaaten] kollektiven Verteidigung und das Instrument für deren Verwirklichung bleibe“.

Umstritten ist, inwiefern Art. 42 VII eine echte Verpflichtung darstellt. Einige Autoren sind davon überzeugt (Oppermann 2014: 633), andere Autoren argumentieren, dass eine echte Verpflichtung, die militärische Mittel miteinbezieht, einem Element gemeinsamer Verteidigung (nach Art. 42 II EUV) gleichkäme. Dies ist zwar langfristiges Ziel der EU, aber noch nicht Teil des Europarechts und würde eine Vertragsänderung notwendig machen (Groeben, Schwarze, Hatje [Hrsg.] 2015).

Unionsrechtliche Möglichkeiten jenseits der Beistandsklausel

Um den rechtlichen Rahmen abgesehen von einer Beistandsklausel abzustecken, sei zuerst der Grundsatz der Solidarität hervorgehoben, der das Unionsrecht in vielen Varianten durchzieht. Verstanden als Solidarität zwischen den Mitgliedsstaaten findet er sich in den Zielen der EU, in Art. 3 III ^III Vertrag über die Europäische Union (EUV) sowie als Grundsatz des auswärtigen Handelns der EU (21 I S.1 EUV) und in der GASP, in Art. 24 III Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Für den Fall von Naturkatastrophen, durch Menschen verursachte Katastrophen und Terroranschlägen wurde Art. 222 AEUV geschaffen. So mobilisiert zum einen die EU in diesem Fall  „alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel, einschließlich der ihr von den Mitgliedstaaten bereitgestellten militärischen Mittel“ um den betroffenen Mitgliedstaat zu unterstützen. Zum anderen leisten die anderen Mitgliedstaaten dem betroffenen Staat auf das Ersuchen seiner politischen Organe Unterstützung.

Zusätzlich bietet Art. 347 AEUV bieten den Mitgliedsstaaten die Möglichkeit, im Falle einer innerstaatlichen Störung der öffentlichen Ordnung, im Kriegsfall oder bei Kriegsgefahr von unionsrechtlichen Normen abzuweichen. Kämen die baltischen Staaten in Bedrängnis, könnte die Möglichkeit des Abweichens von unionsrechtlichen Normen an einigen Stellen die Situation erleichtern.

Aktiv kann die Europäische Union durch einen Beschluss gem. Art. 25 EUV und durch eine Verordnung nach Art. 215 AEUV ausgeführt restriktive Maßnahmen (Sanktionen) erlassen (Bieber, Epiney, Haag 2014: 665). Dies wurde in der Ukrainekrise bereits genutzt.

Sollte Russland Öl- oder Gaslieferungen aussetzen und damit Versorgungsengpässe im Baltikum auslösen, ermöglicht es Art. 122 I AEUV dem Rat auf Vorschlag der Kommission Maßnahmen zu ergreifen um den baltischen Staaten zu helfen. Art. 122 II AEUV ermöglicht zudem die Gewährung finanziellen Beistands, wenn der Rat dies auf Vorschlag der Kommission beschließt.

Um eine Notlage der baltischen Staaten von vornherein zu verhindern, bietet die Energiepolitik und der Aufbau transeuropäischer Netze einige Möglichkeiten. Grundlage für die Energiepolitik der EU ist Art. 194 AEUV, auch hier findet die Solidarität unter den Mitgliedsstaaten eine besondere Betonung. Die Ziele der EU-Energiepolitik enthalten Energieeffizienz und Energieversorgungssicherheit. Erreicht werden soll diese beispielsweise durch den Ausbau transeuropäischer Netze (Art. 170 ff. AEUV). Auf dieser Grundlage wurde auf Aufforderung des Europäischen Rates von der Kommission das Konzept der Energieunion entworfen (Yablokova 2015). Kernaspekte sind die Erhöhung der Energieeffizienz, eine Umstellung auf eine Wirtschaft mit geringeren CO2-Emissionen, die Vollendung des Energiemarktes,  und Energieversorgungssicherheit in Hinblick auf die existierenden großen Abhängigkeiten von Öl- und Gasimporten in Europa. Immer stärker rückt so die Verknüpfung von Außen-und Sicherheitspolitik zu Energiepolitik ins Blickfeld (Bieber, Epiney, Haag 2014: 557).

Aktuell wird deutlich, dass auch das europäische Wettbewerbsrecht eine Chance bietet, das Baltikum energiepolitisch abzusichern. So ermittelt die Kommission derzeit gegen Gazprom, auf Grundlage des Art. 102 AEUV. Gazprom wird vorgeworfen seine marktbeherrschende Stellung ausgenutzt zu haben. Möglich ist dies, da beim räumlichen Anwendungsbereich des Kartellrechts neben dem Territorialitätsprinzip nach Art. 52 EUV i.V.m. Art. 355 AEUV auch das Wirkungsprinzip greift. So kann das Wettbewerbsrecht auf Gazprom als Unternehmen mit Sitz außerhalb der EU, dessen Handlungen in der EU wirken, angewendet werden (Schroeder 2013: 367).

Eine systematische Betrachtung von Energievulnerabilität

Ein besonders verletzlicher Punkt für ein Land ist der Energiesektor. Denn Energie ist ein essentieller Produktionsfaktor (Ströbele et al. 2012: 320); viele Staaten, auch die baltischen, haben wenig eigene Ressourcen und sind so importabhängig (EIA 2015).

Auch weitere Bedingungen können die Vulnerabilität des Energie-Systems erhöhen, also den Grad, zu dem es nicht mehr fähig ist, mit nachteiligen Ereignissen umzugehen (Gnansounou 2008: 3735). Für eine erkenntnisreiche Analyse ist es hilfreich, den Begriff weiter zu systematisieren und zu modellieren. Dabei kann man grundsätzlich zwei Modellarten unterscheiden: Die Modellierung makroökonomischer Effekte von höheren Energiepreisen und die systematische Betrachtung von Energievulnerabilität mit Hilfe sich ergänzender Indikatoren. Für letztere sind grundsätzlich fünf Aspekte von Bedeutung (Gnansounou und Dong 2010: 2847-2848; Kruyt et al. 2009: 2167):

• Energy demand profile –das Nachfrageprofil
• Availability – Verfügbarkeit, vor allem entsprechend geologischer Bedingungen
• Accessibility – Zugänglichkeit, vor allem entsprechend geopolitischer Bedingungen
•  Affordability – Erschwinglichkeit
•  Acceptability – Akzeptanz der jeweils genutzten Technologien und Energieträger, auch hinsichtlich Bedenken bzgl. der Umwelt etc. 

Diese Indikatoren werden je nach Betrachtungsgegenstand unterschiedlich operationalisiert.

Operationalisierung nach Gnansounou. Für die EU und weitere Industriestaaten hat Gnansounou (2008) einen Index entwickelt, der die betrachteten Länder entlang ihrer Energievulnerabilität in eine Rangfolge bringt. Der Indexwert  für Land j ist dabei ein besonders sensibler Durchschnitt von fünf Indikatorwerten : .

Die fünf Aspekte von Energievulnerabilität, nach denen die Indikatorwerte gebildet werden, sind:

1. Energieintensität (abhängig vom Nachfrageprofil)
2.  Importabhängigkeit bei Öl und Gas (abhängig von Verfügbarkeit und Zugänglichkeit)
3. Das Verhältnis von energiebezogenen CO₂-Emissionen zur primären Energieproduktion (abhängig vom Nachfrageprofil und der Verfügbarkeit)
4. Verletzlichkeit im Bereich der Elektrizität (abhängig von Verfügbarkeit, Zugänglichkeit und Akzeptanz)
5. Nichtdiversität im Transport von Ölen (abhängig von Verfügbarkeit und der Zugänglichkeit)

Da die Indikatorwerte jeweils zwischen 0 und 1 liegen, wobei 1 für die vergleichsweise höchste Vulnerabilität steht, ergibt sich auch für den Index ein Wert zwischen 0 und 1. Anhand ihrer Werte wurden die betrachteten Länder für das Jahr 2008 folgendermaßen hierarchisiert:

Für Estland wurde eine vergleichsweise hohe Energievulnerabilität festgestellt, während Lettland und Litauen eher im Mittelfeld auftauchen.

Einfluss einer Veränderung des wahrgenommenen Risikos an Versorgungsschwankungen. Die wahrgenommene Bedrohungslage des Baltikums (s. Einleitung) wirkt sich auf den Indikator der Importabhängigkeit von Öl und Gas aus, wie sich im folgenden zeigen wird (auf andere Indikatorwerte hat sie im vorliegenden Index keinen direkten Effekt). Der Wert des Indikators ergibt sich erstens aus dem Anteil der Nettoöl- und Gasimporte am Primärenergieangebot (Energieproduktion plus Importe minus Exporte und Lageränderungen) (Y_2j) sowie zweitens der Anbieter/Marktkonzentration für Öl und Gas unter Einbeziehung der geopolitischen Risiken der möglichen Herkunftsregionen (Commonwealth of Independent States, zu dem vor allem Russland zählt, der Mittlere Osten, Afrika etc.) (Z_2j). Y_2j beträgt für Estland 0,27, für Lettland 0,67 und für Litauen 0,7 (eigene Berechnung nach IEA 2015). Z_2j wird unten näher beleuchtet.

Durch Multiplikation der Werte Z_2j und Y_2j, wird schließlich der Index der Importabhängigkeit gebildet. Die Interpretation ist einfach: Ist die Verletzlichkeit bestehend aus Marktkonzentration und geopolitischen Risiken gleich Null, so ist die Importverletzlichkeit unabhängig von der Höhe der Nettoimporte ebenfalls Null. Nach oben wird der Index jedoch abgeschnitten, sodass gilt: I_2j=min⁡(1, Z_2j × Y_2j).  I_2j liegt folglich stets zwischen 0 und 1. Diese Vorgehensweise hat den Nachteil, dass das Maß nicht mehr die Anforderung der Vollständigkeit erfüllt. Wenn alle Länder, für die eine Importverletzlichkeit größer 1 besteht, dennoch eine 1 zugewiesen bekommen, dann lassen sich Ländern in Bereichen hoher Verletzlichkeit nicht mehr voneinander unterscheiden, bzw. in eine Rangfolge bringen.

Z_2j ist ein zusammengesetzter, risikogewichteter Herfindahl-Index. Dabei werden zuerst die risikogewichtete Anbieterkonzentrationen für Öl- und Gasimporte getrennt berechnet (Z_2Oj, Z_2Gj . Anschließend wird die Gesamtkonzentration als gewichteter Durchschnitt ermittelt. Dazu wird die Konzentration auf beiden Märkten mit dem Anteil des Energieträgers am Gesamtnettoimport gewichtet und addiert Z_2j=(OI_j×Z_2Oj+GI_j ×Z_2Gj))/(OI_j+GI_j ), wobei OI_j die Ölimporte, GI_j die Gasimporte und Z_2kj mit k=O für Öl oder k=G für Gas die Konzentration auf den jeweiligen Märkten darstellen. Ein Beispiel: Wenn sich der Gesamtimport zu 30% aus Gas und 70% aus Öl zusammensetzt, wird die Gesamtkonzentration wie folgt berechnet: 0,7×Z_2Oj+0,3×Z_2Gj.

Die Z_2kj wiederum setzen sich aus den Marktanteilen (S_kjf) der jeweiligen Exportregionen und dem geopolitischen Risikofaktor der Importregion γ_f zusammen, der das wahrgenommene Risiko an Versorgungsschwankungen darstellt. Z_2kj ergibt sich dann folgendermaßen: Z_2kj=1+(∑_(f=1)^F▒(γ_f S_kjf^2))/(∑_(f=1)^F▒γ_f ). Die Marktkonzentration ergibt sich folglich aus den mit dem relativen Risiko gewichteten quadrierten Marktanteilen. Die Interpretation ist denkbar einfach: die Summe der einfachen Marktanteile ergibt naturgemäß eins. Die Summe der quadrierten Marktanteile wird umso größer, je stärker sich die Anteile auf einen oder wenige Marktteilnehmer konzentrieren (50%+50%=1; (50%)²+(50%)²=0,5; (30%)²+(70%)²=0,58). Bei mit relativen Risiken gewichteten quadrierten Marktanteilen wird zudem noch das geopolitische Risiko berücksichtigt.

Dem Indikator entsprechend ist es vorteilhaft zum einen möglichst viele der Importe aus risikoarmen/-losen Regionen zu beziehen und das Risiko auf möglichst viele Regionen zu verteilen, insb. falls das Risiko überall gleich hoch sein sollte. Daraus ergibt sich die scheinbar paradoxe Situation, dass es nur dann immer optimal ist alles aus der risikoärmsten Region zu importieren, wenn das geopolitische Risiko null ist. Liegen die Risiken nahe genug beieinander besteht die Möglichkeit, dass die erhöhte Marktkonzentration durch vollständigen Bezug der Importe aus der risikoärmsten Region zu einem höheren Importrisiko führt. Der Index empfiehlt folglich eine Portfoliodiversifizierung, wie sie auch aus der Finanzmarkt- und Versicherungstheorie bekannt ist. Bezieht ein Land seine Importe von mehr als nur der risikoärmsten Region, so kann nie der gesamte Nettoimport ausfallen, insofern nicht alle Regionen die Lieferungen einstellen. Dies unterstellt jedoch, dass die Risiken der Regionen nur schwach, gar nicht oder negativ korreliert sind.

Möglich ist es, durch Ableiten nach γ_CIS die Auswirkung einer Erhöhung des wahrgenommenen Risikos von Versorgungsschwankungen durch eine veränderte geopolitische Strategie Russlands auf Z_2kj  zu ermitteln, wobei CIS=F gelten soll:

(1)  (∂Z_2kj)/(∂γ_CIS ) = (S_GjCIS^2×∑_(f=1)^F▒γ_f -∑_(f=1)^F▒(γ_f×S_kjf^2 ) )/(∑_(f=1)^F▒γ_f )^2
= (∑_(f=1)^(F-1)▒γ_f (S_kjCIS^2-S_kjf^2 ))/(∑_(f=1)^F▒γ_f )^2

Dies zeigt, dass eine Steigerung von γ_CIS ceteris paribus Z_2kj nur dann in jedem Fall erhöht, wenn S_kjCIS^2 größer als alle anderen S_kjf^2 ist, obwohl man intuitiv vermuten würde, ein erhöhtes geopolitisches Risiko müsste die Importverletzlichkeit ceteris paribus unabhängig vom Marktanteil steigern. Hinsichtlich der baltischen Staaten muss dies jedoch nicht weiter diskutiert werden, da die Marktanteile Russlands mit 100% im Gassektor (Liutho 2015: 88) und fast 100% im Ölsektor (Grigas 2013: 70, European Commission 2015) alle anderen übersteigen. Die damit erfolgende Steigerung von Z_2kj erhöht nun Z_2j=((OI_j×Z_2Oj+GI_j ×Z_2Gj))/(OI_j+GI_j ), damit I_2j=min⁡(1, Z_2j×Y_2j) und folglich : I_j=((∑_(i=1)^5▒I_ij^2 )/5)^0,5, ein Zeichen für eine erhöhte Energievulnerabilität.

Optionen zum Ausgleich des gestiegenen Risikos. Nun stellt sich die Frage, an welchen Stellschrauben man drehen könnte, um die Energievulnerabilität wieder auf das ursprüngliche Niveau zu senken. Die EU verfolgt dabei im Rahmen der Energieunion langfristig u.a. folgende Möglichkeiten (Europäische Kommission 2015):

·         Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien und der Energieeffizienz

Dies würde den Indikatorwert , Energieintensität, und ersteres auch , das Verhältnis energiebezogener CO₂-Emissionen zur Primären Energieproduktion, beeinflussen.

·         Aufbau von Infrastruktur und grenzüberschreitende Koordinierung um Energie innerhalb der EU umleiten zu können.

Die Option einer solchen Umleitung würde somit letztlich der Möglichkeit einer Verringerung der Marktanteile Russlands im Gassektor im Falle von Versorgungsschwankungen entsprechen, also in  (Öl- und Gasimportabhängigkeit) an  und somit an  drehen.
(Dabei wird angenommen, das wahrgenommene Risiko von Versorgungsausfällen durch Russland in den größeren EU-Staaten wie Deutschland usw. sei nicht gestiegen, da Russland es sich nicht leisten könne, seine Importe dorthin einzuschränken.)

Anhand des Indexes soll hier untersucht werden, inwiefern letztere Maßnahme den Index bei gleichzeitiger Erhöhung des von Russland ausgehenden Versorgungsrisikos konstant halten kann. Der Index kann konstant gehalten werden, wenn Z_2kj konstant gehalten wird. (Aufgrund der leichteren Transportfähigkeit von Öl ist dabei davon auszugehen, dass der Marktanteil Russlands in diesem mindestens genauso weit verringert werden kann wie der im Gassektor.)

Durch Ableiten ergibt sich, wie sehr sich Z_2Gj in Abhängigkeit von einer Reduktion von S_GjCIS ändert:

(2)  (dZ_2Gj)/(dS_GjCIS ) = 1/(∑_(f=1)^F▒γ_f ) 2γ_CIS S_GjCIS
=>  dZ_2Gj = dS_GjCIS×2γ_CIS S_GjCIS/(∑_(f=1)^F▒γ_f )

Die Senkung von Z_2Gj durch Verringerung von S_GjCIS soll nun genauso groß sein, wie die Erhöhung von Z_2Gj durch Steigerung von γ_CIS :

(3) dZ_2Gjdγ = - dZ_2GjdS

Unter der Annahme, dass S_GjCIS≈1, gilt nach Gleichung (1): dZ_2Gj=dγ_CIS×(∑_(f=1)^(F-1)▒γ_f )/(∑_(f=1)^F▒γ_f )^2

Demnach und nach (2) gilt für (3):

(4) dγ_CIS×(∑_(f=1)^(F-1)▒γ_f)/(∑_(f=1)^F▒γ_f)^2
= - dS_GjCIS×2γ_CIS S_GjCIS/(∑_(f=1)^F▒γ_f )

Nach Umstellung und Kürzen ergibt sich:

(5) - (dS_GjCIS)/(dγ_CIS ) = (∑_(f=1)^(F-1)▒γ_f )/(2S_GjCIS (∑_(f=1)^F▒γ_f ) γ_CIS )

Es zeigt sich, dass dS_GjCIS, die notwendige Verringerung des Marktanteil S_GjCIS, bei einer festen Änderung dγ_CIS laut Index umso geringer ist, je größer der bisherige Marktanteil S_GjCIS ist (im Baltikum gleich 1). Ansonsten sinkt er mit einem höheren bisherigen Risiko von Seiten der CIS γ_CIS. Auch diese Ergebnisse scheinen paradox und stellen die Modellierung des Index in Frage.

Problematisch ist darüber hinaus, dass die wahrgenommenen Risiken an Versorgungsschwankungen schwer messbar sind und in dem vorliegenden Modell nicht ausreichend operationalisiert wurden. Eine grobe Schätzung der Werte würde helfen zu erkennen, ob (dS_GjCIS)/(dγ_CIS )<1, also ob der Marktanteil der CIS weniger sinken müsste, als das wahrgenommene Risiko steigt, oder andersherum.

Kritische Betrachtung des Indexes und Ausblick. Es ist nicht vollkommen nachvollziehbar, warum der Index gewisse Faktoren mit einbezieht, andere wie Erschwinglichkeit und die Rolle kurzfristiger Reserven jedoch nicht. Vor allem aber wird die Art und Weise der mathematischen Modellierung des Indexes von Gnansounou in seinem Artikel in der Energy policy nicht ausreichend begründet, sodass es an einer Rechtfertigung für kontraintuitive Ergebnisse mangelt. Dennoch konnten mit Hilfe des Index systematisch verschiedenen Stellschrauben zur Verringerung der Vulnerabilität aufgezeigt werden.

Die baltischen Staaten letztlich haben mit einem signifikanten Potential alternativer Energieversorgung eine Perspektive (Dickel et al. 2014: 71). Eine große Rolle spielt dabei neben den betrachteten Maßnahmen auch der Ausbau an Versorgung mit Flüssiggas (Dickel et al. 2014: 72). Mit dem Kauf eines Flüssiggasterminals in Litauen können nach Regierungsangaben bis zu 90% des Gasbedarfs des Baltikums gedeckt werden (Schultz 2014). Damit würde der Marktanteil Russlands im Gassektor und damit bei Annahme geringerer Risikofaktoren der LNG-Lieferanten die Energieverletzlichkeit nach dem hier betrachteten Index drastisch reduziert werden.

Die baltischen Staaten als kleine Staaten
– Möglichkeiten und Grenzen der Durchsetzung ihrer Interessen in der EU

Es hat sich gezeigt, dass rechtlich ein großer Spielraum für Hilfen für das Baltikum besteht, über dessen Ausfüllung politisch entschieden wird – im Falle der NATO in einer Konsensentscheidung im Nordatlantikrat, in der EU auf den üblichen Wegen über Kommission, Rat und Parlament. Im hier beispielhaft betrachteten Fall der Energievulnerabilität zeigen sich außerdem mehrere Möglichkeiten, dieselbe zu senken, für deren Umsetzung die baltischen Staaten aber auf Unterstützung angewiesen sind. In jedem Fall müssen sie also, um ihre Vulnerabilität zu senken, ihre Partner davon überzeugen, ihnen beizustehen.

Doch wie können sie diese Überzeugungsarbeit leisten? Es sind grundsätzlich zwei Seiten zu betrachten: Die Durchsetzungsfähigkeit der baltischen Staaten sowie die Eigeninteressen der anderen Staaten. Von beidem hängt das Verhandlungsergebnis maßgeblich ab.  EU und NATO haben bereits Maßnahmen ergriffen, die das Baltikum unterstützen. So wurden etwa NATO-Truppen vorübergehend dort stationiert, um die Präsenz der Bündnispartner zu demonstrieren (vgl. Lang 2015). Die EU bemüht sich verstärkt um die Schaffung einer Energieunion, um die Abhängigkeit von Russland zu verhindern sich im Fall von Lieferungsstopps (oder sonstigen Ausfällen) besser unterstützen zu können (Yablokovo 2015).

Dennoch existiert die Sorge, diese Maßnahmen könnten nicht ausreichen. Das Baltikum wünscht sich eine dauerhafte Truppenstationierung, konnte sich damit aber bisher nicht durchsetzen, denn wichtige Staaten wie Deutschland lehnten dies auch aus Rücksicht auf Russland ab (Lang 2015). Auch innerhalb der EU herrscht Uneinigkeit über den Umgang mit Russland. Während die baltischen Staaten für mehr Härte plädieren, ist z.B. Griechenland, auch vor dem Hintergrund einer möglichen Unterstützung durch Russland in seiner Staatsschuldenkrise, hier deutlich zurückhaltender (vgl. Zeit 2015). Beachtet man diese zum Teil divergierenden Interessen, ist es daher für die baltischen Staaten umso wichtiger, sich innerhalb der Organisationen durchsetzen zu können. Der Schwerpunkt liegt bei der folgenden Betrachtung auf der EU.

Für das Verständnis ist dabei wichtig, dass die baltischen Staaten kleine Staaten im Sinne der „small states“-Theorie von Thorhallsson (2006) sind. Nach Thorhallsson gibt es sechs relevante Kategorien, anhand derer die Größe von Staaten bestimmt wird. Die Fixed size umfasst Bevölkerung und Fläche. Sovereignty size und Political size hängen eng zusammen, ersteres steht für die Souveränität über das Territorium und das Vorhandensein eines Minimums an staatlichen Strukturen und internationaler Präsenz, letzteres für militärische und administrative Fähigkeiten sowie innen- und außenpolitische Einigkeit. In die Economic size fließen die Wirtschaftsleistung in Form des Bruttoinlandsproduktes, die Größe der zur Verfügung stehenden Absatzmärkte und Entwicklungserfolge der letzten Zeit ein. Die letzten zwei Kategorien sind eher konstruktivistischer Natur: Wie groß der Staat von internen und externen Akteuren wahrgenommen wird, wird in der Perceptual size zusammengefasst und die Preference size wird aus den Ambitionen und Prioritäten der politischen Elite, insbesondere auf internationaler Ebene, gebildet.

Anhand dieser sechs Kategorien wird der Staat jeweils nach seiner Handlungskapazität und seiner Vulnerabilität eingeordnet, aus einer Zusammenschau all dieser Kategorisierungen wird schließlich die Gesamtgröße des Staates gebildet.

Galbreath (2006, vgl. auch Lamoreaux und Galbreath 2008) analysiert anhand dieses Konzeptes die Größe der baltischen Staaten, insbesondere Lettlands, und kommt zu einem Ergebnis, das weiterführende Fragen eröffnet:

“What is important to note is that with recognizing the small nature of the Latvian state, there are strategies available to the Latvian government to ‘punch above their weight’ at least in terms of the larger European region.”

(Galbreath 2006: 446)

Die baltischen Staaten sind also kleine Staaten, können aber in für ihre Größe überverhältnismäßiger Weise ihre Interessen sichern und durchsetzen. Eine naheliegende Antwort darauf, wieso sie dazu in der Lage sind, bietet ihre Mitgliedschaft in internationalen Organisationen wie EU und NATO. Durch diese kann potentiell in allen sechs Kategorien nach Thorhallsson die Größe des Staates erhöht werden, Voraussetzung dafür ist aber erfolgreiches uploading innerhalb der Organisation. Uploading meint, dass die Organisation dazu bewegt werden muss, die Interessen der kleinen Staaten als Ganzes zu vertreten. Wie können kleine Staaten dies erreichen?

Pastore (2008) hat das Verhalten und den Erfolg kleiner Staaten in der EU untersucht und anhand dessen eine small state smart strategy entwickelt. Sie kommt zu dem Ergebnis, dass die baltischen Staaten direkt nach ihrem Beitritt zur EU weniger hilfreiche Strategien verfolgten, so machten sie häufig von ihrem Vetorecht gebraucht, was dem Willen der anderen Staaten, sie zu unterstützen, abträglich war und die baltischen Staaten daher in die Isolation führte. Im Laufe der Zeit lernten sie allerdings, welche Strategien geeignet für sie sind. Im Folgenden sollen diese Strategien, die im Grundsatz von den baltischen Staaten schon verfolgt werden, dargestellt und mit konkreten Handlungsoptionen für die gegenwärtige Situation verknüpft werden. Sie umfassen insbesondere das Aufbauen einer guten Reputation, „persuasive deliberation“, Lobbying, Bildung von Koalitionen und die Verbesserung innerer Voraussetzungen.

Aufbauen einer guten Reputation: Die baltischen Staaten können ihre Erfahrungen und Fähigkeiten aktiv einbringen. Dies tun sie bereits im Rahmen der europäischen Nachbarschaftspolitik, hier können sie davon profitieren, dass sie selbst den Veränderungsprozess von einem Sowjetstaat zu einer Demokratie mit Marktwirtschaft bereits durchlebt haben und entsprechend sowohl der EU als auch den mit ihr kooperierenden Nachbarstaaten, vor allem im Osten, Empfehlungen geben können. Sie bringen sich außerdem bei Einsätzen der NATO, z.B. in Afghanistan, trotz ihrer geringen militärischen Kapazität nach ihren Kräften ein. Der hier gezeigte Kooperationswille ist für die Reputation ebenso wichtig wie das Zeigen von Flexibilität. Dies bezieht sich sowohl auf Politikfelder (der Ruf, ein „one-issue country“ zu sein, ist schlecht für die Reputation) als auch auf die konkreten Politikinhalte. Die baltischen Staaten bemühen sich schon sehr um eine gute Reputation, könnte sich hier allerdings bezüglich seines Umgangs mit den russischsprachigen Minderheiten noch verbessern. Dieser wird häufig von der EU und anderen Akteuren (z.B. der OECD) kritisiert, da den Minderheiten wichtige Rechte vorenthalten werden (Ijabs 2013).

„Persuasive deliberation“: Dies bezieht sich auf die Argumentationsweise. Strategisches Verwenden von Argumenten wird hier neben Kompromissbereitschaft, Teilen von Informationen, Loben des Verhandlungspartners, gute und rationale Begründung der eigenen Position und der Berufung auf gemeinsame Werte genannt. Angesichts der aktuellen Situation sollten die baltischen Staaten darauf achten, dass sie nicht als panisch wahrgenommen werden, sondern ihre Befürchtungen und Vorschläge rational begründen. Dazu gehören eine genaue Beobachtung des politischen Geschehens in Russland und der Ereignisse in der Ukraine und die Bereitstellung dieser Informationen für die anderen Staaten. Zudem kann der Grundwert der Solidarität zur Argumentation herangezogen werden und die von der EU immer wieder betonte herausgehobene Stellung des Völkerrechts, die impliziert, dass auf Völkerrechtsverstöße entschlossen reagiert wird (vgl. Europäische Union 2003: 9). Zur Kompromissbereitschaft gehört, Verständnis für die Bedenken der anderen Staaten zu zeigen, z.B. für ökonomische Bedenken gegen (weitere) Wirtschaftssanktionen, dem könnte entgegen gekommen werden, in dem Vorschläge für Ausgleichsmaßnahmen formuliert werden.

Lobbying:  Beim Lobbying geht es darum, Schlüsselakteure für die eigene Situation zu sensibilisieren. Dies sind vor allem Akteure, die bei Verhandlungen vorbereiten, dabei den Vorsitz führen oder auf sonstige Weise das Agenda-setting beeinflussen können. Innerhalb der EU sind dies neben dem Hohen Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik und der Kommission der Europäische Auswärtige Dienst, der eine besondere Rolle spielt, da hier Mitarbeiter längerfristig beschäftigt sind und so stabile Beziehungen aufgebaut werden können. Außerdem ist die Ratspräsidentschaft von großer Bedeutung. Diese hat zurzeit (Januar bis Juni 2015) Lettland inne, wodurch die baltischen Staaten für sie relevante Themen auf die Tagesordnung setzen können. Konkret stehen im Programm unter anderem die Gründung der Energieunion, Verbesserung der Cybersicherheit, die Europäische Nachbarschaftspolitik mit Priorität auf der östlichen Nachbarschaft sowie die Verbesserung der Sicherheit der Menschen im Hinblick auf das „Phänomen der ausländischen Kämpfer“ (Lettische Ratspräsidentschaft der Europäischen Union 2015). Liberalen Theorienansätzen zufolge wäre es daneben eine Möglichkeit, Beziehungen zur Zivilgesellschaft der Partnerstaaten zu nutzen, um so die innerstaatliche Präferenzbildung zu beeinflussen.

Bildung von Koalitionen: Die Bildung von Koalitionen ist auch bei einstimmigen Entscheidungen zu empfehlen, um Isolation und eine Reputation als „trouble-maker“ (Pastore 2013: 73) zu vermeiden. Es kommen sowohl informelle Koalitionen als auch die Nutzung vorhandener, formaler Institutionen in Betracht. Als informelle Partner bieten sich vor allem Polen und die nordeuropäischen Staaten an, da diese sich von Russland ebenfalls bedroht fühlen (Bergo 2015). Die baltischen und nordischen Außenminister treffen sich bereits informell vor jeder Sitzung des Rates für Auswärtige Angelegenheiten. Weiterhin könnten der Rat der Ostseestaaten (Council of the Baltic Sea States), in dem die Außenminister der Ostseeanrainerstaaten und ein Mitglied der Europäischen Kommission vertreten sind, sowie die Baltische Versammlung (Baltic Assembly), eine Zusammenkunft von Vertretern der Parlamente der baltischen Staaten, genutzt werden, um Politiken zu koordinieren.

Verbesserung interner Voraussetzungen: Hierzu zählen das Aufbauen ausreichender Verwaltungskapazitäten und der Aufbau von Expertise in der Verwaltung, um z.B. effektiv Lobbying zu betreiben oder Analysen der Situation zu erstellen. Außerdem sollten die Politikziele konsistent und kohärent sein, um als Partner von großen Staaten ernst genommen zu werden. Dazu ist innenpolitische Kompromissfindung und langfristige Planung notwendig.

Zusammenfassend lässt sich also sagen, dass die baltischen Staaten bereits viele der ihnen zur Verfügung stehenden Strategien nutzen. Letztendlich gibt es für kleine Staaten keine Möglichkeit, die Durchsetzung ihrer Interessen zu garantieren. Es bestehen aber Möglichkeiten, sie zumindest wahrscheinlicher zu machen.

Fazit

Insgesamt ist erkennbar, dass die baltischen Staaten im Unterschied zur Ukraine aufgrund ihrer Mitgliedschaft in der EU und der NATO über Möglichkeiten verfügen, ihre Vulnerabilität im Hinblick auf die mögliche Bedrohung durch Russland zu verringern. Aus Sicht der baltischen Staaten ist es dabei notwendig, ihren Status als kleine Staaten durch die Verwendung geeigneter uploading-Strategien so weit wie möglich zu kompensieren, um den rechtlichen und tatsächlichen Spielraum an Handlungsmöglichkeiten möglichst weit auszuschöpfen. Eine erfolgreiche Nutzung von Lobbying bzw. Agenda-setting ist die Ratspräsidentschaft Lettlands, während der die Energieunion entscheidend vorangetrieben wurde. Das Konzept der Energieunion wurde durch die Kommission der EU erarbeitet und verwirklicht bedeutende im AEUV festgelegte Ziele der Energiepolitik. Beispielsweise über Diversifizierung von Energiequellen und Versorgungswegen ermöglicht sie eine Senkung der Energievulnerabilität durch Senkung der Marktanteile Russlands. Zweifelhafter ist, inwiefern die militärische Vulnerabilität durch reaktiven Beistand durch die NATO gesenkt werden kann, weshalb eine Stärkung der Prävention, z.B. im Bereich der Cybersicherheit, zu empfehlen ist.

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